可再生能源配额制:为何政策设计出现“负学习”

  “负学习?#20445;╪egative learning)本来是一个教育与?#29616;?#39046;域的词汇,指的是知识与能力并没有随着学习进程而有效提升。在能源与气候变化领域,由于经济、能源、大气循环和生态圈存在着诸多的不确定性,“负学习”问题也被广泛讨论,指的是随着信息与讨论的增多,基本的专家信念偏离“真值”的程度没有减少,反而增加或者?#20013;?#22788;于?#21046;?#20043;中。

  从2017年开始,我国开始在政策层面酝酿可再生能源配额制,即规定可再生能源在电力结构份额中的比重。最终在2019年5月以“电力消纳保障机制”的?#38382;?#27491;式出台。分析整个过程,我们也发现了这种“负学习”现象——目前的政策设计进一步割裂本地与外送统一市场,在省级大尺度以下地理范畴技术上无法实施。但是,在最初的讨论与某些征求意见版本中,却存在着与竞争性电力市场配套的“配额制”政策非常相似的设计。

  本文即对政策设计、制定以及征求意见的过程进行初步的回顾与分析,希望引发更多的讨论。

  2017-2019年“电力消纳保障机制”的政策设计与讨论

  2017年初,发改委、财政部、国家能源局联合发文,决定自2017年7月1日起试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度,并计划自2018年起适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易。

  2018年3月23日国家能源局曾经发布《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》,此为第一?#32456;?#27714;意见;当年9月13日,国家能源?#20013;?#19968;轮可再生能源配额制征求意见,此为第二?#32456;?#27714;意见。2019年5月10日,国家发展改革委与国家能源局联合发文(发改能源〔2019〕807号),正式开始实施《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》,有效期5年。

  最终的配额核算方式会加剧电力市场割裂,影响统一市场经济效率

  2018年第一版本的可再生能源电力发展监测指标核算方法,?#37213;?#23558;“省送省?#34180;ⅰ?#30465;送区域”的电量,?#35789;?#26159;交流线路,也要划出哪部分是风电,哪部分是煤电。这种方式,在省级层面需要追踪电源的具体类型,在核算上存在着诸多的简化(意味着误差,甚至是错误),在平衡区内更小尺度上(比如省内的2个售电公司)完全无法操作。对于消费者高度均一的电力消费,被划“成分”分成了“绿电”与其他电力。

  这种方式,混淆了绿电市场(这个应该从属于电力统一市场,从而获得更好的市场效率)与?#35752;?#24066;场,跟理论与实践中通行的“可再生能源配额制”可以说一毛钱关系?#27982;?#26377;。从实际考核来看,关键工作量在于确定那些大容量跨区线路的潮流跟踪。而这些线路,往往既不考虑送出地需求(四川曾经在丰水期还因此出现用电紧张?#32622;媯?#20063;不考虑受电区的需求变动(晚上负荷低谷期间还大量送,造成本地机组深度调峰),属于十足的特权僵直外送垃圾电。这是影响我国电力系统运行经济效率的重要因素。

  而所谓长距离输电线路“优先输送可再生能源”的说法,技术上不完全可行,经济上不相干,后验证无法衡量,破?#30340;?#26631;中的电力统一市场——先本地平衡,再外送。这种情况下,缺乏?#35752;?#24066;场,而?#37213;加?#36825;种配额制目标去影响系统运行,而不是通常意义上的系统新增电源类型选择,这的确很中国特色。如果系统运营者借此?#36873;?#25171;捆”概念?#20132;?#20877;一次塞进这个体系(东部需要的是高峰电力,不是基荷),那这个政策将完全落入旧的运行方式的“窠?#30465;保?#25104;为旧?#24615;?#34892;无效率体系的工具性政策。

  但是,恰恰是这种核算方式,成为了最终实施方案的选择。尽管,在此之前的市场设计,特别是2018年9月第二版征求意见稿,曾经出现?#36127;?#27491;确的设计方案。

  2017年与第二版的政策设计却与此截然不同

  事实上,早在2017年4月,国家能源?#20013;?#33021;源司负责同志就在《中国能源报》发表文章,谈?#26376;讨?#19982;配额制的思考。关于?#35752;?#36824;是绿电的问题,他明确阐述了为何不能通过新能源项目直购电(也就是目前绿电方式)来完成配额考核:

  我国目前对新能源发电实行的是两部制标杆电价政策,具体操作?#20064;?#25324;两部分电价,即?#27982;?#26631;杆电价加补贴。新能源发电项目与电网实际结算的只是?#27982;?#26631;杆电价部分,补贴部分由全网分摊征收附加资金解决。在这样的机制下,新能源发电企业与购电企业的结算收入只能体现所购电力的电力一般商品属性,不能体现电力的清洁低碳属性。

  区分一度电是煤电还是新能源发电的主要标志就是是否由财政资金结算补贴。而绿色电力证书是对补贴资金部分的直接替代,且具有可以追溯的全部电力属性信息。因此对于自愿或者强制使用绿色电力的消费者,只有完成了绿色证书的购买,才能被确认为实现了绿色电力的消费。

  而到了2018年的征求意见稿第一版,却成了在考核绿电与?#35752;?#20043;间反复跳来跳去的方案。政策设计中出现了何?#20013;?#30340;考量我们不得而知,但是这无疑是朝向错误方向的变化。第二版意见中,强调了对“?#35752;ぁ?#30340;考核,而不是绿电的追踪,意识到了存在的问题。最终2019年出台方?#27010;?#24323;了对更小个体考核绿电(甩给了电网公司,因为根本无法操作),但是?#35752;?#22823;部分仍与绿电捆绑。这无疑是一种“负学习?#34180;?/p>

  目前的政策设计,与几年前“能源总量控制”的摊派做法已经无任何区别

  几年前,我国曾经出现过“能源总量控制”的讨论。当时,设定何种控制目标的讨论是高度缺乏价值标准的,从来不回答“不控制是多少,控制程度对应于何种经济后果?#20445;?#32780;是反复在猜测2020年能源消费会是多少。而摊派到各个省份,到底是如何个划分法,也不清楚其公平原则几何。现在,关于这种可再生份额目标如何确定,其说法仍旧是所?#20581;?#20381;据国家相关规划,结合跨省跨区送受电等实?#26159;?#20917;统筹研究制定的?#34180;?/p>

  这种目标的定立逻辑非常匪夷所思。目标,顾名?#23478;澹?#26159;需要努力才能实现的。?#35789;?#27809;有这种目标,那么各个省份都会实现可再生能源份额的某个水?#20581;?#25152;以目标的合理性探讨,应该是探讨何种额外的增加是合理的,基于?#25345;置?#30830;的价值观(比如增量成本在某个界限内,以及为更宏大的目标提供部门贡献基础)。如果是基于“每个省可?#37213;?#25104;多少就设定多少”来实施(目前的解?#20102;?#20046;就是?#21644;?#36865;电“含量”少了,就缩减目标),那这种目标的必要性在哪里?而这里的所?#20581;?#32479;筹研究制定?#26412;?#31455;是什么标准?

  ?#20197;?#30340;是,可再生能源配额还存在一个自愿市场,可以给不能完成配额的省份提供一个灵活的、?#32479;?#26412;实现目标的额外渠道。因此,这种目标设定——层层摊派——目标考核还显得不像之前的“能源总量控制”那么糟糕。比如,最近,浙江购买了200万?#35752;ぁ?#23613;管,这仍然是一种公平视角的糊?#31354;恕?/p>

  总结

  配额制体?#21040;?#35774;的目标,应该是建立配额制交?#36164;?#22330;,定位于交易层面、增加可再生能源收益的政策工具,与可再生能源价格政策的功能类似,而不是进一步给各个电源类型“划成分?#20445;?#31867;似给本地电与外送电划成分),?#30001;?#30005;力统一运行市场的既?#20449;?#26354;,干预电力市场经济有效运行的目标。弃风限电问题的解决,需要经济效率的价值标准,而不能是?#26696;?#23450;就是本事?#20445;?#29992;更无效的僵直外送去解决。

  建设统一电力市场是电力体制改革的关键任务。在其他额外与辅助性政策设计之初,必须尊重电力统一市场是更高原则的基本思路。否则其他的市场或者政策因为电力市场的高度扭曲会无法发挥作?#27809;?#32773;恶化经济效?#30465;?#24403;务之?#20445;?#26159;取消不负责系统平衡却专门制造不平衡的所谓国调,以及彻?#36861;?#38500;“点对网?#34180;ⅰ?#28857;对点”的电力僵直外送。

  实现两个并列市场(电力市场与?#35752;?#24066;场)的协调,而不是互相扭曲,要求配额制考核的产品是?#35752;ぃ?#32780;不是既无法确切追踪、又不能体现额外(于电力价格)价值的绿电。

  有关部门应该立即停止有缺陷的基于目前方法论测算的所谓各省可再生能源消纳比重,而代之以有价格有市场的?#35752;?#25968;量来考核是否达标。

  作者为能源经济学博士,卓尔德环境研究(?#26412;?#20013;心主任兼德国能源转型?#24378;?#39640;级顾问我国来说,技术方面的差距是一个坎,丰田氢能源汽车研发起步于上个世纪90年代,已把所有的专利渠道封锁,对真正的关键技术输出限制很严。

  在国家新能源战略的大背景下,新能源是充满活力的新兴技术产业,将会带来新的经济增长点。目前我国已是全球最大风电、太阳能发电及电动汽?#20302;?#24191;应用的国家,新能源与电动汽车的发展有力推动了中国能源转型与产业升级,但市场高速发展的同时也面临着日益严峻的挑?#20581;?#20174;技术层面看,新能源全面替代常规能源的时代还任重道远,需要加快技术创新,?#20013;?#38477;?#22836;?#30005;成本,显著提高能源转换效率,加强新能源生态体系能源网络的协同发展,通过锂电池储能技术解决“弃风?#34180;?#24323;光”问题,未来新能源与储能相结合?#28304;?#32479;电源的影响将是革命性的。新技术、新材料的研发对动力电动汽车的续航和安全性至关重要,也影响着锂和氢的应用前景,期待人工智能技术能“可控核聚变-人造太阳?#20445;?#20197;造福人类,这对取代传统能源和加强环境保护将会有深远意义。

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可再生能源配额制:为何政策设计出现“负学习”

作者:张树伟  发布时间:2019-08-20   来源:财新网

  “负学习?#20445;╪egative learning)本来是一个教育与?#29616;?#39046;域的词汇,指的是知识与能力并没有随着学习进程而有效提升。在能源与气候变化领域,由于经济、能源、大气循环和生态圈存在着诸多的不确定性,“负学习”问题也被广泛讨论,指的是随着信息与讨论的增多,基本的专家信念偏离“真值”的程度没有减少,反而增加或者?#20013;?#22788;于?#21046;?#20043;中。

  从2017年开始,我国开始在政策层面酝酿可再生能源配额制,即规定可再生能源在电力结构份额中的比重。最终在2019年5月以“电力消纳保障机制”的?#38382;?#27491;式出台。分析整个过程,我们也发现了这种“负学习”现象——目前的政策设计进一步割裂本地与外送统一市场,在省级大尺度以下地理范畴技术上无法实施。但是,在最初的讨论与某些征求意见版本中,却存在着与竞争性电力市场配套的“配额制”政策非常相似的设计。

  本文即对政策设计、制定以及征求意见的过程进行初步的回顾与分析,希望引发更多的讨论。

  2017-2019年“电力消纳保障机制”的政策设计与讨论

  2017年初,发改委、财政部、国家能源局联合发文,决定自2017年7月1日起试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度,并计划自2018年起适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易。

  2018年3月23日国家能源局曾经发布《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》,此为第一?#32456;?#27714;意见;当年9月13日,国家能源?#20013;?#19968;轮可再生能源配额制征求意见,此为第二?#32456;?#27714;意见。2019年5月10日,国家发展改革委与国家能源局联合发文(发改能源〔2019〕807号),正式开始实施《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》,有效期5年。

  最终的配额核算方式会加剧电力市场割裂,影响统一市场经济效率

  2018年第一版本的可再生能源电力发展监测指标核算方法,?#37213;?#23558;“省送省?#34180;ⅰ?#30465;送区域”的电量,?#35789;?#26159;交流线路,也要划出哪部分是风电,哪部分是煤电。这种方式,在省级层面需要追踪电源的具体类型,在核算上存在着诸多的简化(意味着误差,甚至是错误),在平衡区内更小尺度上(比如省内的2个售电公司)完全无法操作。对于消费者高度均一的电力消费,被划“成分”分成了“绿电”与其他电力。

  这种方式,混淆了绿电市场(这个应该从属于电力统一市场,从而获得更好的市场效率)与?#35752;?#24066;场,跟理论与实践中通行的“可再生能源配额制”可以说一毛钱关系?#27982;?#26377;。从实际考核来看,关键工作量在于确定那些大容量跨区线路的潮流跟踪。而这些线路,往往既不考虑送出地需求(四川曾经在丰水期还因此出现用电紧张?#32622;媯?#20063;不考虑受电区的需求变动(晚上负荷低谷期间还大量送,造成本地机组深度调峰),属于十足的特权僵直外送垃圾电。这是影响我国电力系统运行经济效率的重要因素。

  而所谓长距离输电线路“优先输送可再生能源”的说法,技术上不完全可行,经济上不相干,后验证无法衡量,破?#30340;?#26631;中的电力统一市场——先本地平衡,再外送。这种情况下,缺乏?#35752;?#24066;场,而?#37213;加?#36825;种配额制目标去影响系统运行,而不是通常意义上的系统新增电源类型选择,这的确很中国特色。如果系统运营者借此?#36873;?#25171;捆”概念?#20132;?#20877;一次塞进这个体系(东部需要的是高峰电力,不是基荷),那这个政策将完全落入旧的运行方式的“窠?#30465;保?#25104;为旧?#24615;?#34892;无效率体系的工具性政策。

  但是,恰恰是这种核算方式,成为了最终实施方案的选择。尽管,在此之前的市场设计,特别是2018年9月第二版征求意见稿,曾经出现?#36127;?#27491;确的设计方案。

  2017年与第二版的政策设计却与此截然不同

  事实上,早在2017年4月,国家能源?#20013;?#33021;源司负责同志就在《中国能源报》发表文章,谈?#26376;讨?#19982;配额制的思考。关于?#35752;?#36824;是绿电的问题,他明确阐述了为何不能通过新能源项目直购电(也就是目前绿电方式)来完成配额考核:

  我国目前对新能源发电实行的是两部制标杆电价政策,具体操作?#20064;?#25324;两部分电价,即?#27982;?#26631;杆电价加补贴。新能源发电项目与电网实际结算的只是?#27982;?#26631;杆电价部分,补贴部分由全网分摊征收附加资金解决。在这样的机制下,新能源发电企业与购电企业的结算收入只能体现所购电力的电力一般商品属性,不能体现电力的清洁低碳属性。

  区分一度电是煤电还是新能源发电的主要标志就是是否由财政资金结算补贴。而绿色电力证书是对补贴资金部分的直接替代,且具有可以追溯的全部电力属性信息。因此对于自愿或者强制使用绿色电力的消费者,只有完成了绿色证书的购买,才能被确认为实现了绿色电力的消费。

  而到了2018年的征求意见稿第一版,却成了在考核绿电与?#35752;?#20043;间反复跳来跳去的方案。政策设计中出现了何?#20013;?#30340;考量我们不得而知,但是这无疑是朝向错误方向的变化。第二版意见中,强调了对“?#35752;ぁ?#30340;考核,而不是绿电的追踪,意识到了存在的问题。最终2019年出台方?#27010;?#24323;了对更小个体考核绿电(甩给了电网公司,因为根本无法操作),但是?#35752;?#22823;部分仍与绿电捆绑。这无疑是一种“负学习?#34180;?/p>

  目前的政策设计,与几年前“能源总量控制”的摊派做法已经无任何区别

  几年前,我国曾经出现过“能源总量控制”的讨论。当时,设定何种控制目标的讨论是高度缺乏价值标准的,从来不回答“不控制是多少,控制程度对应于何种经济后果?#20445;?#32780;是反复在猜测2020年能源消费会是多少。而摊派到各个省份,到底是如何个划分法,也不清楚其公平原则几何。现在,关于这种可再生份额目标如何确定,其说法仍旧是所?#20581;?#20381;据国家相关规划,结合跨省跨区送受电等实?#26159;?#20917;统筹研究制定的?#34180;?/p>

  这种目标的定立逻辑非常匪夷所思。目标,顾名?#23478;澹?#26159;需要努力才能实现的。?#35789;?#27809;有这种目标,那么各个省份都会实现可再生能源份额的某个水?#20581;?#25152;以目标的合理性探讨,应该是探讨何种额外的增加是合理的,基于?#25345;置?#30830;的价值观(比如增量成本在某个界限内,以及为更宏大的目标提供部门贡献基础)。如果是基于“每个省可?#37213;?#25104;多少就设定多少”来实施(目前的解?#20102;?#20046;就是?#21644;?#36865;电“含量”少了,就缩减目标),那这种目标的必要性在哪里?而这里的所?#20581;?#32479;筹研究制定?#26412;?#31455;是什么标准?

  ?#20197;?#30340;是,可再生能源配额还存在一个自愿市场,可以给不能完成配额的省份提供一个灵活的、?#32479;?#26412;实现目标的额外渠道。因此,这种目标设定——层层摊派——目标考核还显得不像之前的“能源总量控制”那么糟糕。比如,最近,浙江购买了200万?#35752;ぁ?#23613;管,这仍然是一种公平视角的糊?#31354;恕?/p>

  总结

  配额制体?#21040;?#35774;的目标,应该是建立配额制交?#36164;?#22330;,定位于交易层面、增加可再生能源收益的政策工具,与可再生能源价格政策的功能类似,而不是进一步给各个电源类型“划成分?#20445;?#31867;似给本地电与外送电划成分),?#30001;?#30005;力统一运行市场的既?#20449;?#26354;,干预电力市场经济有效运行的目标。弃风限电问题的解决,需要经济效率的价值标准,而不能是?#26696;?#23450;就是本事?#20445;?#29992;更无效的僵直外送去解决。

  建设统一电力市场是电力体制改革的关键任务。在其他额外与辅助性政策设计之初,必须尊重电力统一市场是更高原则的基本思路。否则其他的市场或者政策因为电力市场的高度扭曲会无法发挥作?#27809;?#32773;恶化经济效?#30465;?#24403;务之?#20445;?#26159;取消不负责系统平衡却专门制造不平衡的所谓国调,以及彻?#36861;?#38500;“点对网?#34180;ⅰ?#28857;对点”的电力僵直外送。

  实现两个并列市场(电力市场与?#35752;?#24066;场)的协调,而不是互相扭曲,要求配额制考核的产品是?#35752;ぃ?#32780;不是既无法确切追踪、又不能体现额外(于电力价格)价值的绿电。

  有关部门应该立即停止有缺陷的基于目前方法论测算的所谓各省可再生能源消纳比重,而代之以有价格有市场的?#35752;?#25968;量来考核是否达标。

  作者为能源经济学博士,卓尔德环境研究(?#26412;?#20013;心主任兼德国能源转型?#24378;?#39640;级顾问我国来说,技术方面的差距是一个坎,丰田氢能源汽车研发起步于上个世纪90年代,已把所有的专利渠道封锁,对真正的关键技术输出限制很严。

  在国家新能源战略的大背景下,新能源是充满活力的新兴技术产业,将会带来新的经济增长点。目前我国已是全球最大风电、太阳能发电及电动汽?#20302;?#24191;应用的国家,新能源与电动汽车的发展有力推动了中国能源转型与产业升级,但市场高速发展的同时也面临着日益严峻的挑?#20581;?#20174;技术层面看,新能源全面替代常规能源的时代还任重道远,需要加快技术创新,?#20013;?#38477;?#22836;?#30005;成本,显著提高能源转换效率,加强新能源生态体系能源网络的协同发展,通过锂电池储能技术解决“弃风?#34180;?#24323;光”问题,未来新能源与储能相结合?#28304;?#32479;电源的影响将是革命性的。新技术、新材料的研发对动力电动汽车的续航和安全性至关重要,也影响着锂和氢的应用前景,期待人工智能技术能“可控核聚变-人造太阳?#20445;?#20197;造福人类,这对取代传统能源和加强环境保护将会有深远意义。

      关键词:电力, 可再生能源


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